Контроль за нотаріальною діяльністю: окремі аспекти
- Деталі
- Створено: Вівторок, 29 серпня 2017, 17:49
Нотаріальна діяльність, як і будь-яка інша, потребує контролю. Необхідність контролю пояснюється щонайменше двома причинами: поява в реальній юридичній практиці нових проблем, які за допомогою контролю повинні виявлятися та ефективно вирішуватися; попередження та вирішення конфліктних ситуацій. Контролю приділяється чимало уваги як в юридичній практиці, так і в науці. Загальна теорія розуміє контроль як процес забезпечення того, щоб організація насправді досягала своїх цілей.
Наразі Міністерство юстиції України має намір реформувати систему контролю за нотаріальною діяльністю в нашій державі. Інформація щодо бажання уряду розробити законодавчі новації неодноразово звучала як у пресі, так і на телебаченні.
Питання нотаріату загалом та безпосередньо реформування нотаріальної діяльності в різних аспектах розглядалися в роботах Жуйкова В., Мурадьян Е., Селянина А., Шарафетдінова Н. та інших науковців. Будь-який досвід реформування обов'язково повинен ґрунтуватися на позитивних прикладах розвитку системи контролю за нотаріальною діяльністю в інших країнах, що є метою нашого дослідження.
Так, зокрема, судовий контроль за нотаріальною діяльністю ґрунтується на конституційному праві громадян на судовий захист. Однак тут постає питання: «Це судовий контроль за діяльністю нотаріуса або за дотриманням прав людини?». Ми вважаємо, що правильним є другий варіант. Для того щоб був залучений механізм контролю, необхідна наявність скарги зацікавленої особи, якою є лише особа, яка звернулася за вчиненням нотаріальної дії. При цьому оскарженою може бути лише відмова у вчиненні нотаріальної дії або неправильне вчинення нотаріальної дії. Практика показує, що в більшості випадків предметом оскарження в судах виступає відмова у вчиненні нотаріальної дії, здебільшого у справах про спадкування, коли участь нотаріуса у процесі здійснення прав є обов'язковою. Іншими словами, конституційне положення, насамперед, є гарантією захисту прав громадян, а не основою контролю за професійною діяльністю нотаріусів.
Закон України «Про нотаріат» зберігає адміністративний контроль з боку органів юстиції стосовно нотаріусів. Ст. 2-1 закріплює положення, відповідно до якого контроль за організацією нотаріату України, перевірка організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
Іноземний досвід
Гл. VII Основ законодавства Російської Федерації про нотаріат називається «Контроль за діяльністю нотаріусів». Ст. 33 позначає судовий контроль за вчиненням нотаріальних дій: «Відмова у вчиненні нотаріальної дії або неправильне вчинення нотаріальної дії оскаржуються в судовому порядку». Порядок розгляду заяви визначається гл. 37 Цивільно-процесуального кодексу РФ. Однак судовий контроль в Російській Федерації за своєю природою інший, ніж адміністративний. Він обумовлюється завданнями судочинства, а також статусом суду як органу, що покликаний забезпечувати права та свободи громадян: «Оскільки нотаріальні дії зачіпають суб'єктивні права осіб, щодо яких ці дії здійснюються, закон надає зацікавленим особам право на звернення до суду».
Ст. 34 Основ законодавства РФ про нотаріат закладає базу для дисциплінарного контролю за виконанням нотаріусами професійних обов'язків. Ч. 2 цієї статті розбиває контроль за суб'єктним складом. За виконанням професійних обов'язків нотаріусами, які працюють в державних нотаріальних конторах, нагляд здійснюють органи юстиції, а за нотаріусами, які займаються приватною практикою - нотаріальні палати. В цьому випадку предмет і зміст контролю буде ідентичним [5]. Ст. 39 Основ про нотаріат, характеризуючи порядок вчинення нотаріальних дій, не розмежовує їх за суб'єктним складом.
Ст. 28 Закону Республіки Молдова «Про нотаріат» встановлює, що нагляд за нотаріальною діяльністю здійснює Міністерство юстиції. При цьому Міністерство юстиції забезпечує єдину нотаріальну практику та здійснює статистичний аналіз нотаріальних актів, а також розробляє методологічні рекомендації щодо однакового застосування законодавства, що регулює нотаріальну діяльність, всіма особами, які здійснюють нотаріальну діяльність. Закон розшифровує сутність нагляду, який полягає у здійсненні перевірок нотаріальної діяльності, у тому числі ведення нотаріальних реєстрів, зберігання документів, використання електронного зв'язку з реєстрами за допомогою комп'ютерної мережі, дотримання розпорядку роботи та ін. Передбачаються терміни перевірки 1 раз на 2 роки, а для новопризначених нотаріусів перша перевірка проводиться після першого року діяльності. Додаткові перевірки проводяться лише у разі отримання відомостей, які потребують перевірки. Закріплено обов'язок нотаріуса надавати перевіряючим нотаріальні реєстри та інші необхідні матеріали. Окрім того, згідно зі ст. 25 Закону РМ «Про нотаріат», нотаріус подає Міністерству юстиції один раз на півріччя звіт про свою професійну діяльність за формою, встановленою Міністерством.
Норми Закону Республіки Казахстан «Про нотаріат» проводять розмежування між державними нотаріусами та нотаріусами, що займаються приватною практикою. Контроль за законністю вчинюваних нотаріальних дій та дотриманням правил діловодства державним нотаріусом здійснюється територіальним органом юстиції. Контроль за законністю вчинюваних нотаріальних дій та дотриманням правил діловодства нотаріусами, які займаються приватною практикою, здійснюється територіальним органом юстиції та нотаріальною палатою.
До контролю з боку державного органу додається контроль з боку професійної організації. Слід зазначити, що порядок здійснення контролю встановлюється Міністерством юстиції Республіки Казахстан спільно з Республіканською нотаріальною палатою (ст. 31). Встановлюються також терміни проведення перевірок: «Перевірка роботи приватного нотаріуса, який розпочав здійснення нотаріальної діяльності, проводиться не раніше ніж через 6 місяців і не пізніше ніж через 1 рік після початку здійснення ним нотаріальних дій, а в майбутньому проводиться не частіше ніж 1 раз на рік».
Ст. 26 Закону Киргизької Республіки «Про нотаріат» закріплює: «Контроль за виконанням професійних обов'язків нотаріусами здійснює Міністерство юстиції Киргизької Республіки. Контроль за дотриманням нотаріусами податкового законодавства здійснює податкова інспекція у порядку та строки, передбачені законодавством Киргизької Республіки. Перевірка організації роботи нотаріуса проводиться 1 раз на 4 роки. Перша перевірка організації роботи нотаріуса, який вперше розпочав здійснення нотаріальної діяльності, повинна бути проведена через рік після його призначення на посаду нотаріуса. Нотаріуси зобов'язані надавати посадовим особам, уповноваженим на проведення перевірок, відомості й документи, що стосуються розрахунків з фізичними та юридичними особами».
Закон Естонської Республіки «Про нотаріат» (ст. 5) передбачає дещо іншу схему контролю. Загальне правило виходить з того, що нагляд за службовою діяльністю нотаріуса здійснює міністр юстиції через уповноважених ним чиновників. Водночас він може залучати до здійснення нагляду нотаріальну палату. Міністр юстиції може делегувати нагляд з окремих питань Нотаріальної палати та видавати інструкції для його здійснення. Окрім того, він може вносити зміни до рішень Нотаріальної палати, прийнятих щодо зазначених питань. Таким чином, контроль
державного органу - первинний. Міністр юстиції, маючи право розсуду, може делегувати окремі функції нотаріальній палаті або залучати її до здійснення контролю. У будь-якому випадку контроль за нотаріальною палатою з боку органу юстиції не припиняється.
У законі також зазначається мета нагляду: здійснення контролю за відповідністю службової діяльності нотаріуса встановленим положенням, у тому числі за розпорядком роботи нотаріального бюро, веденням журналів реєстрації службових дій, зберіганням документів, електронною обробкою персональних даних у нотаріальному бюро та передбаченим зв'язком з реєстрами через комп'ютерну мережу тощо. Нагляд полягає у здійсненні регулярного контролю за службовою діяльністю нотаріуса. Проводити додаткові перевірки дозволяється лише в обґрунтованих випадках, за наявності відомостей, які вказують на необхідність проведення контрольної перевірки. Що стосується нового нотаріуса, то перша перевірка проводиться протягом другого року його служби.
Особливості здійснення контролю за нотаріальною діяльністю в Латвійській Республіці обумовлені особливостями організації нотаріату. Спочатку закон «Про нотаріат» (ст. 1) встановлює, що саме ведення нотаріальних справ здійснюється під наглядом судових установ. Присяжними нотаріусами є належні до судової системи особи, які здійснюють свою діяльність при окружних судах і виконують встановлені для них законом обов'язки. Закон закріплює модель, згідно з якою загальні функції нотаріату і суду дозволяють об'єднати два цих відомства в організаційному плані. У зв'язку з цим безпосередній нагляд за діяльністю присяжних нотаріусів підвідомчий тому окружному суду, в окрузі якого знаходиться їхнє посадове місце. Діяльність, книги та справи присяжних нотаріусів у будь-який час можуть бути перевірені суддею, якого направив окружний суд. Голова окружного суду наділений істотними повноваженнями щодо здійснення контролю за професійною діяльністю нотаріуса. Так, він має право давати присяжним нотаріусам вказівки та розпорядження.
Також у Латвії створена Колегія присяжних нотаріусів, а Рада присяжних нотаріусів вправі порушити дисциплінарну справу щодо нотаріуса за поданням суду або прокурора, за скаргами осіб або за власною ініціативою. Крім того, ст. 181 закону «Про нотаріат» передбачає: «За порушення законів, інших нормативних актів та інструкцій, що регулюють діяльність присяжних нотаріусів, за допущення присяжним нотаріусом недбалості у своїй діяльності, за невиконання своїх обов'язків або здійснення поза службою вчинку, вартого осуду, який не є сумісним з посадовим становищем і гідністю присяжного нотаріуса або з його перебуванням на посаді чи в колишньому місці практики, міністр юстиції може порушити дисциплінарну справу за поданням суду або прокурора, а також за скаргами осіб або за власною ініціативою». Міністр юстиції у разі порушення дисциплінарного провадження уповноважений відсторонити нотаріуса від виконання обов'язків з розгляду справи щодо нього. Закріплені гарантії захисту прав нотаріуса від можливого переслідування з боку органу нотаріального співтовариства. Так, рішення Ради присяжних нотаріусів Латвії про накладення стягнення направляється міністру юстиції.
Висновки
Отже, закон вміло використовує систему стримувань і противаг, коли повноваження одного органу врівноважені повноваженнями іншого. При цьому закріплені способи досягнення розбіжностей, які засновані, насамперед, на пріоритеті прав державних органів.
Наведені приклади показують, що держави не відмовляються від своїх суверенних прав щодо здійснення державного контролю. Окремі повноваження можуть делегуватися професійним об'єднанням. Однак делегування накладає на державу додаткові обов'язки щодо здійснення адміністративного нагляду за ефективністю такої передачі. Україна в цій частині дуже відстає від своїх ближніх сусідів. Як і в більшості інших країн, український нотаріус здійснює дії від імені держави. Таким чином, нотаріальний акт - це процедурно оформлене рішення спеціального суб'єкта, яке виражає волю держави щодо застосування норм права до конкретної особи чи осіб.
Враховуючи міжнародний досвід регулювання інституту нотаріату та аналізуючи практику застосування чинного законодавства про нотаріат, можна дійти висновку, що українська модель проведення контролю за нотаріальною діяльністю потребує серйозного коригування. У процесі розробки нового закону про нотаріат необхідно використати іноземний досвід правового регулювання. Створення ефективного механізму контролю у сфері нотаріальної діяльності є одним з обов'язків держави, тому нотаріус здійснює свою професійну діяльність від імені держави. Контрольними функціями щодо нотаріусів повинні володіти, насамперед, державні органи юстиції. Водночас необхідно зберегти гарантії прав нотаріусів, що забезпечуються можливістю судового оскарження рішень органів юстиції. Також у законі потрібно передбачити процесуальні питання стосовно здійснення дисциплінарного примусу до нотаріуса, який вчинив протиправний вчинок у процесі здійснення професійних функцій. Підставою провадження повинні бути не лише звернення громадян, а ще й факти порушень, виявлені під час проведення поточних перевірок.
Юридична практика. – №35.– 29 серпня 2017 року